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论文题目：数字基础设施政策与企业数字化转型：“赋能”还是“负能”?

作者：王海、闫卓毓、郭冠宇、尹俊雅

期刊名称：数量经济技术经济研究

发表时间：2023-5-1

摘要：全面推动经济社会数字化转型是建设数字中国的重要抓手，也是实现经济高质量发展的必由之路。本文在收集整理2011～2020年中国省级层面数字基础设施政策文本的基础上，实证检验数字基础设施政策与企业数字化转型间的关系，并初步探讨政策牵头部门和多部门发文的影响特征。研究发现，数字基础设施政策实施有助于推动企业数字化转型。机制分析发现，数字基础设施政策在改善企业经营状况的同时，将加剧地区市场竞争程度并带动软件与信息技术服务业发展，由此助力企业数字化转型。异质性分析发现，与其他类型的企业相比，数字基础设施政策更有利于推动小规模企业和非国有企业的数字化转型。进一步分析发现，由发改委牵头制定的数字基础设施政策效果更为显著，多部门发文也表现出更为明显的激励效果。本文研究结论在丰富企业数字化转型研究文献的同时，也为中国数字基础设施政策乃至产业政策的制定和实施提供有益参考。

关键词：数字基础设施；数字化转型；产业政策；政策协同

引言

伴随着5G、人工智能和大数据等新一代数字技术不断迭代升级，数字经济已成为推动经济社会发展的关键支撑和主要动能。对此，党的二十大报告强调要 “加快发展数字经济，促进数字经济和实体经济深度融合”。“十四五”规划和2035年远景目标纲要也指出以数字经济来“赋能传统产业转型升级，催生新产业新业态新模式”。在此背景下，数字化转型已成为企业高质量发展的必由之路。然而，现实中企业的数字化转型实践却面临着诸多挑 战。一方面，较多企业因转型能力不足、转型成本偏高、转型阵痛期较长而陷入“不会转”“不能转”“不敢转”困境(刘淑春等，2021);另一方面，作为一种技术改造与创新方式，企业数字化转型因“技术外溢”效应而具有较强的正外部性(余典范等，2022) ，这将抑制企业的转型动力。因此，仅依靠市场力量推进企业数字化转型或将面临“协调失灵”等问题。在此背景下，如何更好地发挥政府作用来驱动企业数字化转型成为社会各界关注的重点议题。

作为数字经济发展的底部支撑，大数据中心、物联网等数字基础设施直接关系到数字化转型相关技术和方案的供给质量。然而，由于数字基础设施建设具有前期投入大、资金回收慢、不确定性风险高等特征，社会资本的投资积极性明显不足。对此，为响应中央战略部署，地方政府纷纷出台数字基础设施政策，以此激励引导区域数字基础设施建设，这也将对企业数字化转型产生显著影响。一方面，数字基础设施政策或能助推企业数字化转型，产生“赋能”效果。具体来说，作为政府引导地区数字基础设施建设而制定的产业政策，数字基础设施政策不仅能够为开展数字化活动的企业提供银行信贷、政府补助等转型资源支持，缓解数字化转型“协调失灵”困境，还能通过推动软件与信息技术服务业发展等方式(郭凯明等，2020)，解决企业“数字底座”不牢、转型经验不足等问题，从而为企业转型提供可行路径。另一方面，数字基础设施政策或将抑制企业数字化转型，引致“负能”效果。首先，中国政府开始着力发展数字经济，意图以经济社会数字化转型推动新旧动能转换，地方政府会在数字经济领域出台大量重复乃至冗杂的产业政策，形成庞大的政策体系。随之而来的“碎片化”现象可能致使企业“无所适从”(王海和许冠南，2017) 。其次，张维迎(2016)认为产业政策会扭曲企业的激励机制，诱发企业转向政策套利行为。在此情况下，数字基础设施政策的积极效果将难以发挥，甚至会对企业数字化转型产生抑制影响。最后，虽然数字基础设施政策实施会加快地区数字基础设施建设，但数字基础设施具有的公共品属性或将引致 “搭便车”现象 ( Kleer，2010) 。吕祥伟(2022)就认为企业可能会对政府提供的公共产品形成依赖，逐步弱化自身在数字技术等方面的研发及应用活力。总体来看，数字基础设施政策对企业数字化转型产生何种影响仍有待明确。

基于上述分析，本文在收集整理 2011 ～ 2020 年各省份数字基础设施政策文本的基础上，就数字基础设施政策与企业数字化转型间的关系展开实证考察。与已有文献相比，本文的创新点主要体现在以下方面: 第一，现有文献大多侧重讨论数字基础设施的经济效应(左鹏飞等，2020; 华岳等2022; 张杰等，2023) ，鲜有文献从数字基础设施政策文本这一视角展开讨论。基于此，本文着重分析了数字基础设施政策对微观主体的潜在影响，丰富了关于数字基础设施的相关研究。第二，现有文献集中探讨数字化转型对企业发展的积极影响 ( Hess等，2016; 方明月等，2022; 唐浩丹等，2022; 任颋和刘欣，2022) ，对企业数字化转型的动因研究尚显不足。本文以企业数字化转型为切入点来实证评估数字基础设施政策的实施效果。相关结论在丰富企业数字化转型研究的同时，也为理解地方政府在推动数字经济发展中发挥的作用提供了新的视角。第三，文章还进一步讨论数字基础设施政策牵头部门及多部门发文的影响特征，不仅能够全面评估数字基础设施政策的实践效果，也可为因地制宜推进中国数字基础设施建设提供有益政策参考。

政策背景与文献回顾

(一) 数字基础设施建设的政策背景

近年来，中国传统基础设施的主体架构已然完成，资本边际收益逐渐降低，部分地区或领域甚至出现饱和乃至过剩的现象 (王俊豪和周晟佳2021) 。为有效发挥投资对经济高质量发展的拉动作用，中国开始转向投资以5G、人工智能和物联网等为代表的新型数字基础设施。2022 年习近平总书记在中央财经委员会第十一次会议上提出“基础设施是经济社会发展的重要支撑”这一重要论断。在此背景下，《“十四五”数字经济发展规划》对5G网络基础设施建设、全国一体化大数据中心体系、全国一体化算力网络国家枢纽节点等数字基础设施的建设及优化升级做出了详细部署。

然而，从数字基础设施的供给模式来看，由于数字基础设施具有投资规模大、融资成 本高、回报周期长等特点，其所具备的公共品属性会致使社会投资动力不足。在此背景下，作为中央政府战略决策的执行者，地方政府在对区域数字基础设施建设进行新一轮部署和规划的同时，逐步成为现阶段提供政策支持、刺激企业研发、推进新型数字基础设施建设的主要力量，并充当了“领路人”和 “监管人”的双重身份。如《浙江省新型基础设施建设三年行动计划( 2020 ～ 2022 年)》提出优先布局城市大数据中心并加快物联网设施、区块链设施以及人工智能融合平台等建设;《上海市推进新型基础设施建设行动方案(2020 ～ 2022 年)》强调推动数字技术全面融入城市生产生活，为地区经济高质量发展提供重要支撑。

数字基础设施政策不仅注重培育新兴技术与产业，也突出强调数字技术和传统产业的深度融合。因此，地方政府发布的数字基础设施政策不仅可以指导区域数字基础设施升级路径，还具有推动企业数字化转型的政策潜力。具体而言，数字基础设施政策的出台和落实为企业数字化转型获取资金和技术支持提供了可能，这有助于降低企业转型门槛，激励企业积极开展数字化变革。考虑到企业数字化转型事关中国经济高质量发展，随着地区数字基础设施政策力度不断加强，探究其对企业数字化转型的影响具有现实的迫切性和学术的重要性。 

(二) 数字基础设施政策对企业数字化转型的可能影响 

现阶段中国企业数字化转型比例约为25% ，超过55%的企业尚未完成基础设备的数字化改造。覆盖面不足意味着数字化转型为经济社会发展带来的积极影响难以有效发挥。从制约企业数字化转型的因素来看，基础技术能力不足、投入成本过高以及收益不确定等因素 是致使企业“不会转型”“不能转型”“不敢转型”的主要诱因 (刘淑春等，2021; 毛宁等，2022) 。针对这些问题，部分学者从财政科技支出、数字产业补贴等视角提出了推动企 业数字化转型的政策方案 (吴非等，2021; 余典范等，2022) 。

然而，鲜有文献从数字基础设施政策的视角来探究其对企业数字化转型的可能影响。随着数字基础设施对经济转型升级的作用日益凸显( Acemoglu 和 Ｒestrepo，2018; 左鹏飞等， 2020; 张杰等，2023)，中国开始加快推进数字基础设施建设，以此带动经济社会高质量发展。为贯彻落实中央战略决策，地方政府相继出台了一系列数字基础设施政策。这也将对企业数字化转型产生影响。一方面，数字基础设施政策可能会促进企业数字化转型。政府为引 导促进相关产业发展而制定的产业政策，不仅能够显著提高被扶持行业或企业的银行支持和政府补助力度，还有利于改善企业绩效、提高企业生产效率 ( Musacchio 等，2015; 韩永辉等，2017) ，进而加速数字化转型进程。此外，数字基础设施政策的实施也将推动地区软件与信息技术服务产业发展(郭凯明等，2020)，助力企业实现数字化变革。另一方面，数字基础设施政策也可能不利于企业数字化转型。已有研究发现，侧重于推动光伏、新能源汽车等单一产业发展的产业政策在实践中或会引发产能过剩、资源配置效率降低等问题，并未达到扶持产业发展的理想效果(余东华和吕逸楠，2015; 戚聿东和姜莱，2016) 。在此背景下，数字基础设施政策是否会同样面临这些问题还有待进一步探讨。 

总体来看，数字基础设施政策的实践效果亟待直接而清晰的评价。基于此，本文在收集整理地方数字基础设施政策文本的基础上，以数字化转型为视角讨论数字基础设施政策的潜在影响。相应研究结论有助于丰富有关数字化转型动因的研究文献，也可为中国在推动数字 经济发展的过程中如何更好发挥政府作用提供理论参考。

结论与政策意见

伴随着数字经济不断发展，地方政府纷纷出台各类数字基础设施政策，以期提升底层技术、数据资源以及软件应用等公共服务的供给质量。但这是否有助于企业数字化转型还有待明确。对此，本文在收集整理数字基础设施相关政策文本的基础上，定量评估其对企业数字化转型的影响。研究发现，数字基础设施政策对企业数字化转型存在显著正向影响。机制分析发现，数字基础设施政策在改善企业经营状况的同时，提高了市场竞争程度，带动了软件与信息技术服务业发展，进而有利于促进企业数字化转型。异质性分析发现，相比于大规模企业、国有企业，数字基础设施政策对企业数字化转型的积极影响在小规模企业、非国有企业中更为突出。进一步分析表明，在推动企业数字化转型的进程中，由发改委牵头制定的数 字基础设施政策效果较好，多部门发文也将产生更为明显的激励效果。 

本文研究结论可为新时期推进企业数字化转型和数字中国建设提供有益政策启示。首先，政府应不断完善地区数字基础设施体系，充分利用好数字经济新动能，借助数字技术推动地区经济高质量发展。一方面，地方政府应重点关注数字基础设施与各行各业的深度融合，丰富新一代数字技术的开发应用场景，深入推进数字化转型，使企业发展与国家战略需求同频共振。通过加大对底层技术、数据资源以及软件应用等公共服务供给，助推企业上云、上平台，由此解决数字化转型前期投入大、短期见效慢等问题。另一方面，地方政府还应加快 推进地区数字产业化。加大对相关产业的扶持力度，制定专项产业政策，在精准助推人工智能、大数据和网络安全等新兴产业快速发展的同时，“赋能”经济社会全领域数字化转型。 

其次，以数字基础设施建设为抓手，在加强企业数字化转型能力的同时，创造良好的数字化转型环境。政府应拓宽企业获取转型资金的渠道，借由银行体系的创新发展最大限度为有转型需求的企业提供信贷支持。通过政府财政补贴以及财政科技支出等政策手段引导企业加强新一代数字技术的创新研发和迭代应用，助力其数字化转型。与此同时，政府还需注重数字化转型服务平台对企业数字化转型的 “赋能”作用，建立面向中小企业的数字化 “赋能”平台，并为缺乏转型经验的企业提供数字化发展可行路径。 

再次，应注重政府各职能部门对数字基础设施政策的扩展和细化，保证政策的执行效力。省政府出台数字基础设施政策应确保其政策的战略性、权威性和一致性。在此基础上，各政府职能部门也应围绕经济社会全领域，制定出针对性强、细致可行且全面深入的政策，以强化数字基础设施政策的实施效果。一方面，考虑到发改委牵头的数字基础设施政策具有更为积极的影响，政府应当发挥发改委在新兴数字产业规划和产业数字化转型中的引领作用，确保地区数字基础设施政策的高质量供给，以此促进数字技术与实体经济的有效融合; 另一方面，在强化各部门统筹协调的同时，引导更多政府职能部门出台相关领域的数字基础设施政策以拓展政策的作用深度并形成政策合力，进而助力企业数字化转型。 

最后，数字基础设施政策应遵循以点代面、有所侧重的实施策略。具体而言，在数字基础设施政策的实施过程中，应当分类精准施策，依照企业自身资源禀赋，探索独具特色的数字化转型路径。聚焦现阶段中小型企业数字化转型的痛点、难点，优先支持小规模企业、非国有企业，最大限度为其提供资金保障，着力降低数字化技术创新的成本和风险。总体上，我们相信，只要从上述几方面做出卓有成效的努力，就一定能够有效发挥数字基础设施政策在企业数字化转型中的积极作用，并在此过程中推动中国经济高质量发展。